转：“城管”弊政要因循到何时?(孟雷)

http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20110513/23019840555.shtml

　　孟雷

　　沈阳小贩夏俊峰的终审死刑判决已下达，虽然他的辩护律师滕彪等法律界人士还在争取挽回。北京小贩崔英杰最后获死缓的判例，仍使夏俊峰和他的辩护者抱有一丝希望。

　　律师滕彪的辩护词，在夏俊峰的死刑判决是否“罪刑相当“的法理论辩上，是有力量的；关于“城管”制度，这一诸多悲剧的制度根源，滕彪着墨未多。几年来，“城管弊政”已成为众多激烈社会矛盾的根结。“城管”的“执法”权力来源及其合法性，或可供当前执夏俊峰生死者思之鉴之。

　　频仍的死伤大案，已使“城管”广为人知。但这一制度、机构是什么来历，他们执的都是什么法，不仅公众，即便身为“城管”者，乃至具体案件中的司法裁判者，亦未必尽晓。

　　事实上，所谓“城管”这个直到每个县城都有的“执法机构”，没有任何一部国家的法律法规给过它明确的“准生证”，它不具备任何一部法律的执法主体资格；与此同时，它拥有“执法”权力的事项却多达300项以上。

　　“城管”只是各地自行设置的一个机构，从1990年代后期开始陆续出现。实际上，直到最近它也没有正式的统一名称，据说在各地有城市管理执法局、市容管理局、城管大队等五六种名称。它们要么是事业编制，要么是某个单位的内设部门，要么“什么都不是”。它不能当被告，因为它不具备主体资格，一般从属于政府的市政管理委员会（有的地方从属建委或别的什么机关），而这些委员会又是政府的组成机关。如果你要告“城管”，法律上的被告只能是“政府”。“城管”执的哪些法呢？——“集中和相对集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通、城区河道及内陆渔业管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权”。这是若干城市对“城管”之“执法范围”的表述，一般人恐怕不能找出不在这个框框内的城市生活范畴的东西。“城管”的“执法”所涉及的每部法律、法规，都明确规定了执法主体。那么，“城管”“执法”的依据何在？它们的依据在于，地方政府往往通过地方法规、规章把这些权力转赋予它们，并且“城管”往往还要与涉及的执法机关签“委托执法”协议。但是，这样就合乎法律了吗？即便常被“城管”依为盾牌的《行政许可法》，那仅仅指有诸多限制的“行政许可”受理、审批，并不能理解为普遍设立“城管”这一机构的批准函，更无法赋予其“强制执法”的权力，遑论殴打、抓人、夺产。

　　事实证明，想靠单一的机构，承担如此众多执法机构的职能，是完全不可能的。一方面，庞大的权力带来了“滥法”的空间，“执法”领域如此繁复，“执法”人员必然芜杂，野蛮暴力“执法”与这有着很大关系；另一方面，原有的执法机构不可能退出执法领域——这既是职司所在，又是部门利益使然；再者，“城管”也根本没有能力统一行使这些行政执法职能，他们往往拆广告牌得叫上规划局，查黑车得叫上交通局，取缔烤羊肉串的也得叫上卫生、工商，而且还得有公安保驾。

　　“城管”甫一创制，就因合法性依据和执法手段受到舆论和法律界质疑，但这些年来从未见在这两点上有任何变化。在此制度下，死人已不是鲜见事。无论死伤者是谁，他们在很大程度上都是这一制度的牺牲者；公众也不能忍受再有更多的人成为新的牺牲者。我们希望，对于夏俊峰案，司法机关能秉持衡平态度，充分考虑“城管”的“强制执法”合法性争议和执法手段问题——此为夏案的激发关键，实与本案如何裁判有着甚深关系，且与将来是否还会发生类似悲剧有甚深关系。事涉死生，幸勿轻忽。

　　（作者为远见传播董事、《锦绣》杂志发行人）